JORNADA 27 DE MARZO DE 2003

Durante los días 27 y 28 de marzo de 2003 se celebraron en el Il•lustre Col•legi d’Advocats de Barcelona, las Jornadas sobre la Ley de aguas y procedimiento administrativo, que han sido organizadas por l’Agència Catalana de l’Aigua y APROMA.

La apertura de las Jornadas fue llevada a cabo por el Conseller de Medi Ambient de la Generalitat de Catalunya, Honorable Sr. Ramon Espadaler, al que acompañaban el Sr. Joan Valls, diputado de la Comissió de Cultura del Col•legi d’Advocats y el Sr. Josep Maria Ruiz Boqué, delegado de APROMA en Cataluña.
En su intervención el Conseller puso de manifiesto el interés y oportunidad de la celebración de las Jornadas, así como la voluntad política del Govern de la Generalitat por transponer las directivas comunitarias pendientes (entre las cuales está la Directiva Marco en el ámbito de la política de aguas) en el menor tiempo posible.
También asumió la necesidad de conseguir la efectiva simplificación administrativa en los temas relacionados con el agua, enfatizando sobre la componente atávica inherente a los problemas del agua, aspecto que los hace aún más interesantes si cabe.
Finalmente, informó que l’Agència Catalana de l’Aigua, como Administración Hidráulica de Cataluña, tomaría buena nota de las conclusiones de estas jornadas, para así poder avanzar efectivamente hacia una Administración más eficaz, con objeto poner cada vez más fácil el Medio Ambiente para todos los ciudadanos.

La primera ponencia de las Jornadas corrió a cargo del Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona (UB) y miembro del Consejo Consultivo de la Generalitat de Catalunya Joaquim Tornos, que disertó sobre la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan regular un procedimiento administrativo autónomo aplicable en las cuencas de su plena competencia, concluyendo con una respuesta afirmativa siempre que se respeten las garantías básicas que establece la normativa sobre procedimiento administrativo común y haciendo hincapié en las posibilidades de desarrollo procedimental independiente a partir del marco constitucional y de la Ley de Aguas, desde las comunidades Autónomas con competencias plenas en cuencas intracomunitarias. Para Tornos, la demanialización de todas las aguas continentales (subterráneas y superficiales) operada por la Ley de Aguas de 1985 ha provocado un incremento del control, la ordenación y la regularización administrativa. Ante esta situación, planteó las opciones que pueden hacer servir las Comunidades Autónomas para mejorar los procedimientos administrativos, respetando la normativa estatal en la consiguiente revisión de esos procedimientos. Para ello sugirió la posibilidad de que las Comunidades Autónomas dicten normas propias que sustituyan la aplicación en el ámbito de sus competencias del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que no es una norma básica salvo cuando reproduce preceptos básicos de la Ley de Aguas, y tiene un valor supletorio para las Comunidades Autónomas. Comentó también que desde el punto de vista del procedimiento las Comunidades Autónomas en relación con las cuencas en que disponen de competencia plena únicamente están vinculadas por lo que establece el artículo 79 del texto refundido de la Ley de Aguas

El legislador autonómico deberá respetar también, como ya se ha indicado, las garantías ennéciales del procedimiento administrativo común establecidas por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En Cataluña, se partiría del artículo 4•1 de la Ley 6/1999, de 12 de julio, de ordenación, gestión y tributación del agua, para llegar a disponer de un RDPH propio, promovido por el Departament de Medi Ambient.

La segunda intervención de las Jornadas corrió a cargo de Silvia del Saz, Catedrática de Derecho Administrativo y trató sobre el Procedimiento administrativo de concesión: es público y notorio que el procedimiento concesional es largo y complicado, debido básicamente al proceloso trámite de competencia de proyectos. El carácter discrecional del otorgamiento de las concesiones exige extremar las garantías, ya que las decisiones administrativas pueden ser necesarias y oportunas, pero pueden no ser legales. Procedió más adelante a ir avanzando por el trámite concesional, introduciendo sus propuestas para agilizarlo en cada paso.
En el caso de la concesión de aguas superficiales, en opinión de la ponente se debería exigir al peticionario, al inicio del trámite, además de la instancia de solicitud, una serie de requisitos y documentos técnicos que actualmente o no se exigen o se presentan más adelante, lentificando el trámite: la presentación del proyecto técnico desde el principio. Reclamó también un trato preferencial a las concesiones solicitadas por Comunidades de Usuarios y propuso que la petición de informes a otros organismos no se difiera al momento de la información pública, sino que los informes se soliciten al principio del procedimiento. Abogó también por exigir una fianza al solicitante para garantizar la seriedad de las solicitudes.
En cuanto al trámite de información pública, no es partidaria de su exigencia general, sino solo cuando no haya trámite de proyectos en competencia o no esté suficientemente garantizada la información a los presuntamente afectados por la solicitud.
También propuso ampliar los supuestos en los que puede aplicarse un procedimiento simplificado y que fueran los Planes Hidrológicos de cuenca los que fijarán los límites de aplicación de procedimiento en función de las características intrínsecas de cada cuenca.
Finalizó su intervención con una referencia al procedimiento concesional de las aguas subterráneas y a la necesidad de efectuar variaciones en el mismo ya que la exigencia de una autorización de investigación con carácter previo a la tramitación del expediente concesional provoca duplicidad de trámites y por ello anquilosamiento del proceso administrativo.
Concluyó su intervención confirmando que es posible agilizar esos procedimientos, pero teniendo siempre la prevención de ser especialmente cuidadosos con el respeto a las garantías legales de los peticionarios y del resto de los ciudadanos.

Seguidamente intervino Isabel Pont, profesora de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Barcelona, cuya ponencia versó sobre el procedimiento administrativo de autorización de vertidos. Inició su intervención enfatizando sobre la afección que la calidad del agua puede representar sobre la especie humana, lo que supone la necesidad perentoria de garantizar al máximo su idoneidad. Los innumerables puntos de vertido existentes, exigen una regularización jurídico-administrativa adecuada que permita la trasposición de la Directiva comunitaria del sector. Definió el significado de vertido a partir del concepto de la Ley de Aguas (cualquier aportación realizada directa o indirectamente sobre las aguas continentales o cualquier otro elemento del Dominio Público Hidráulico) No es sencillo saber con exactitud, en algunos casos, qué se entiende por vertido, por lo que pasó a relatar algunos supuestos en los que se presentan dudas, por ejemplo, si es necesario solicitar autorización del vertido o no cuando alguien realiza obras de relleno, deposita, transforma o transporta materiales tratados o potencialmente contaminantes , etc. Esta problemática genera dudas y por ello sería interesante aclarar más el concepto de vertido.
La planificación hidrológica de cuenca será fundamental para avanzar en este sentido.
Otro aspecto fundamental es el de la competencia reguladora para aclarar qué Administración es competente en estos menesteres. En cuencas compartidas se acudirá al Reglamento de Dominio Público Hidráulico. En Autonomías con cuencas intracomunitarias habrá de respetarse los aspectos básicos del RDPH y legislar a ese nivel autonómico, como ya ha ocurrido en Canarias y Galicia. En comunidades con cuencas intercomunitarias también puede haber ciertas actuaciones locales al respecto, siempre que no sean con carácter vinculante.
En síntesis, la competencia del Estado en materia de vertidos es plena en cuencas intercomunitarias con participación de las Comunidades autónomas ribereñas. La competencia de las Comunidades Autónomas son plenas en cuencas intracomunitarias. Los vertidos indirectos serán de competencia de los Ayuntamientos o a las entidades locales de gestión del agua.
Por último los vertidos a aguas subterráneas han de ser regulados procedimentalmente con más vigor cuando no coincide el acuífero con la cuenca hidrográfica.
La última fase de la ponencia se dedicó al trámite autorizatorio: Iniciación mediante solicitud del interesado (ante el organismo de cuenca), que irá acompañada de la documentación pertinente en la cual el proyecto técnico es fundamental, así como el informe hidrogeológico. El análisis de esta información es el trámite más complejo que exige una eficaz actuación administrativa. Sigue el trámite de información pública, alegaciones y respuesta razonada, que incluye paralelamente la emisión de informes preceptivos de otros Organismos. Una vez informados todos estos trámites, se publica la Resolución. El plazo reglementario para la tramitación de un expediente de este tipo es el de 6 meses.
Al margen de esta tramitación que sigue puntualmente lo estipulado en el RDPH, existen las otras tramitaciones que llevan a cabo las Administraciones autonómica y local.
Al ser una legislación (la de vertidos) muy activa, los condicionantes de cada Resolución cambian frecuentemente por lo que las citadas resoluciones deben ir adecuándose paulatinamente a esos cambios, por lo que la relación autorizado administración es muy cercana y continuada.
Concluyó su intervención mencionando el gran avance legislativo y normativo en esta materia desde la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985 y los aspectos que va introduciendo la legislación europea, que a veces ha de transponer una administración sin tiempo para adecuarse a las mismas .

Concluida la presentación de ponencias, las jornadas habían organizado la celebración de mesas redondas, en las que diversos especialistas, tras una breve presentación de sus comunicaciones, debatían con el público asistente las cuestiones de mayor interés

JORNADA 28 DE MARZO DE 2003

La primera intervención corrió a cargo de la profesora de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB), Lucía Casado, con una ponencia sobre el “Control integrado de la contaminación y los procedimientos administrativos en materia de aguas”, describiendo en profundidad los procedimientos regulados por la Generalitat de Cataluña, como paradigma de las diferencias entre la legislación estatal y la autonómica en materia de integración de los procedimientos en esta materia.
Las autorizaciones de vertidos otorgadas por la Comunidad Autónoma disponen de integración plena en cuencas internas. En cuanto a la licencia ambiental, la integración de autorizaciones de vertido en cuencas intercomunitarias se plantea la posibilidad de un informe vinculante a la Comunidad Autónoma.
En cuencas intercomunitarias, puede no preverse la intervención Autonómica y hay una gran inconcreción y muchas dudas por este motivo.
Los aspectos positivos de la Ley Estatal se concretan en un esfuerzo de integración y en una simplificación de trámites (información pública única). En cuanto a la Ley Catalana son más destacables estos esfuerzos yendo más allá en aspectos como la seguridad.
La parte más criticable es la complejidad procedimental, la eficacia vinculante de los informes de los Organismos de Cuenca y la imprevisión de indemnización en caso de revisión de características concesionales.
La valoración de los informes en la Ley Catalana también plantea serias dudas a la ponente, pues podría no estar de acuerdo con el articulado de la Ley 30/92.
Para finalizar su intervención presentó propuestas para simplificar y mejorar la tramitación de estos expedientes, como la deseable integración de los informes de las entidades supramunicipales o la exigencia de informes vinculantes previos de estas entidades respecto a la integración en el sistema de saneamiento antes de otorgar la licencia de actividades. Procedió a establecer analogías con otras leyes que actúan sobre el Dominio Público como la de Puertos o la de Costas, en lo que se refiere a los vertidos: cuando hay simultáneamente solicitud de autorización de vertidos y solicitud de ocupación del Dominio Público, se establece un procedimiento conjunto entre la Comunidad Autónoma (Autorización) y el Estado (Concesión de ocupación) que podría extrapolarse al caso de los vertidos al Dominio Público Hidráulico.
Como conclusión, desarrolló a fondo las bondades y “maldades” de la trasposición de la directiva IPCC y presentó propuestas para mejorar los procedimientos.

La segunda ponencia trató los procedimientos de autorización de obras hidráulicas, corrió a cargo de Isabel Caro-Patón, profesora titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Valladolid.
La Reforma de la Ley de Aguas introduce una regulación de las obras hidráulicas públicas y privadas, fijando requisitos para su autorización. Aunque los procedimientos de ambos tipos de obras son paralelos, hay trámites comunes que la ponente explicó, introduciendo algunas propuestas de mejora de los procedimientos, incidiendo sobre los aspectos problemáticos de la autorización de todas las obras hidráulicas siendo los más significativos la sectorización competencial y la fragmentación competencial. En el primer caso, no todas las actuaciones corresponden a la Administración del Agua, pues sus funciones esenciales son la policía y el control, y las correspondientes a las obras hidráulicas podrían ser gestionadas por empresas privadas. Si la promoción de las obras corresponden a Administraciones diferentes a la del Agua (abastecimiento, saneamiento, riego, etc.) deberían ser gestionadas por las Administraciones y Comunidades de Regantes.
La administración del agua solo debería controlar las derivaciones, el caudal utilizado y la eficacia en el uso.
Tras la planificación, viene la programación de las obras que puede estar o no incluida en el Plan Hidrológico de Cuenca. Aquí comienzan a haber diferencias significativas entre la Ley Estatal (de Aguas) y la legislación autonómica hidráulica, lo que puede generar conflictos jurídicos entre administraciones.
Al no ser, también en opinión de la ponente, normativa básica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, propuso algunas ideas para un futuro Reglamento autonómico: una de ellas fue que los programas de gestión específicos de desarrollo de los planes hidrológicos de cuenca, fueran aprobados por la Comunidad Autónoma, sin necesidad de aprobación del Estado haciendo una analogía entre los Planes Generales urbanísticos y los Planes Parciales. Así se eliminarían desconfianzas y se agilizarían los trámites.
También criticó que los planes hidrológicos definan obras que luego no serán jamás ejecutadas por su inviabilidad técnica, económica o ambiental, ya que legalmente se puede obligar a que todas las planificadas y programadas sean realizadas. Por su parte el Tribunal Constitucional ha dejado claro que los proyectos tienen que estar aprobados antes de producirse la declaración de interés general de las obras.
La última parte de la intervención se centró en analizar las siete intervenciones necesarias antes de que la Administración pueda aprobar y contratar una obra hidráulica(estudios de viabilidad económicos o ambientales; concesión de aguas, ya que la ley exige este requisito también en obras públicas para que la Administración actuante disponga de la reserva demanial de agua que la explotación de esa obra va a suponer; análisis de impacto ambiental; licencia urbanística; etc).
Concluyó presentando su propuesta de regular la fragmentación competencial para eliminar los conflictos entre administraciones coordinando sus actuaciones en función de sus competencias, sustituyendo en algunos casos los informes por consultas previas.

La última ponencia de las Jornadas, desarrollada por Elena Román, del Ministerio de Medio Ambiente, relató el estado actual de la reforma del Reglamento de Dominio Público Hidráulico. Tras exponer los antecedentes de la reforma emprendida por la Administración Hidráulica del Estado, en los que adquiere vital protagonismo la trasposición de la Directiva Comunitaria en materia de aguas, Román fue exponiendo los temas “ estrella” mas novedosos que integran la citada reforma. Hay tres grandes bloques regulados por el proyecto de Real Decreto: La nueva regulación del Registro de Aguas, nueva regulación de la autorización de vertido y del canon de control de vertido ( que reemplaza al canon de vertido) y la regulación del contrato de cesión de derechos al uso privativo del agua. Otros temas son la regulación de la declaración de sobreexplotación de acuíferos, del apeo y deslinde de los bienes del DPH y las disposiciones sobre aprovechamientos hidroeléctricos (la sustitución del concepto “ tramo ocupado” por “tramo afectado” en las concesiones hidroeléctricas).
Expuesto el núcleo central de la reforma fue desarrollando los diferentes bloques que la integran incidiendo en el desconocimiento de los recursos explotados por parte de la Administración, aspecto que, unido a la escasez del recurso impide una adecuada política panificadora. Para corregirlo, se impone una informatización del Registro de Aguas que incluya una información cartográfica precisa que permita identificar con fidelidad el recurso sobre el terreno. Se genera también el catálogo de aguas privadas donde se anotan los derechos de los particulares que en 1985 optaron por mantener su derecho preexistente. También se crea una base central de datos que permita un intercambio de información entre cuencas y a la vez garantice una información centralizada.
En cuanto a la autorización de vertido( que está legalmente prohibido salvo que cuente con la previa autorización), se legisla para reducirlo al máximo, estableciendo las medidas de depuración y tratamiento que garanticen la mínima afección cualitativa al cauce público.
Respecto al canon, se prevé que cuando se produzca una regularización se exigirá el pago del mismo por ejercicios anteriores no prescritos.
La regulación del contrato de cesión de derechos, introducido por la Reforma de la Ley de Aguas de 1999, permite la cesión del derecho de uso ( sin perder la titularidad de la concesión) a otro titular de derechos sobre aguas públicas. El contrato de cesión debe realizarse siempre entre titulares que pertenezcan al mismo ámbito de planificación hidrológica, a la misma cuenca. Los titulares de aguas privadas , inscritos en el catálogo, podrán acogerse al contrato de cesión de derechos, si este derecho está inscrito en el Registro de Aguas, de acuerdo con lo previsto en las disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley de Aguas Se crea también la figura del centro de intercambio de derechos (bancos del agua), con el que se persigue conseguir la máxima reutilización de las aguas en función de la ley de la oferta y la demanda. El nuevo reglamento regula el funcionamiento de estos centros para atender los nuevos recursos que puedan ser planteados en el futuro.

Finalizaron las Jornadas con la intervención de Marta Lacambra, Directora de la Agencia Catalana del Agua. La Directora afirmó haber luchado con el máximo interés por la celebración de estas Jornadas, ya que siempre había tenido como reto a superar la desaparición de la “gymkhana” administrativa que para el ciudadano ha supuesto siempre su relación con la Administración del Agua, en cuanto a lo complicado de sus procedimientos. En este sentido, declaró el compromiso de su Empresa en redactar un Reglamento de Dominio Público en el ámbito de las Cuencas Internas de Cataluña, y finalizó asegurando, por una parte que todas las ideas vertidas por los ponentes serían tomadas en consideración, con objeto de optimizar el funcionamiento de la estructura administrativa y de gestión de la Agencia, y por otra, animando a los asistentes y ponentes a dirigirse a los profesionales de la Agencia para aportar cualquier sugerencia inédita durante las Jornadas que permitan avanzar en la senda de la eficacia administrativa en los procedimientos .

LORENZO CORREA LLOREDA
Miembro del Consell Assessor d’APROMA-Catalunya